2014 setzte die Schweizer Regierung die Unabhängige Expertenkommission Administrative Versorgungen (UEK) in Kraft. Die acht Kommissionsmitglieder und ein interdisziplinäres Forschungsteam von fast vierzig Mitarbeiter:innen untersuchten in den folgenden Jahren die Geschichte der Anstaltseinweisungen von erwachsenen Personen durch behördliche Entscheide: Bis 1981 wurden in der Schweiz zehntausende Menschen in Erziehungsheime, Arbeitskolonien, Strafanstalten oder psychiatrische Kliniken eingewiesen und so aus der Gesellschaft ausgegrenzt. Die Resultate dieser Aufarbeitung wurden 2019 in neun thematisch gegliederten Bänden veröffentlicht. Als Band 10 erschien der Schlussbericht, der erstens eine Synthese der Forschungsergebnisse, verfasst vom Historiker Urs Germann und der Soziologin Lorraine Odier, umfasst, zweitens Texte von Zeitzeug:innen und drittens eine Reihe von Empfehlungen der UEK für die Rehabilitierung von Betroffenen fürsorgerischer Zwangsmassnahmen1. Der zweite und dritte Teil des Berichts waren teilweise kritisch rezipiert worden2.
Der deutsche Titel des Schlussberichts – „Organisierte Willkür“ – ist ein Zitat von Carl Albert Loosli, der bereits in den 1930er-Jahren das System der fürsorgerischen Zwangsmassnahmen kritisierte. Looslis Kritik steht sinnbildlich für zeitgenössisches Unbehagen mit den Rechtsverletzungen, die im Rahmen der administrativen Versorgung geschahen. Der historischen Aufarbeitung ging jedoch ein jahrzehntelanger Kampf um Sichtbarkeit und Anerkennung von organisierten Betroffenen voran. Die Gesellschaft tat sich sichtlich schwer mit der Aufarbeitung dieser Geschichte.
Die Veranstalter:innen nahmen die Tagung zum Anlass, anhand der Resultate der UEK im Allgemeinen und deren Schlussbericht im Besonderen nicht nur methodische Herausforderungen in der Aufarbeitung von historischen Rechtsverletzungen zu reflektieren, sondern auch über die Gegenwart und Zukunft des Rechtsstaates nachzudenken. REGULA LUDI (Fribourg) sprach einleitend die Gefahr einer „Schlussstrichmentalität“ an, die sich Politik und Gesellschaft von der Zusammenarbeit mit Expert:innen teilweise erhofften. Im Gegensatz dazu sei es Ziel der Tagung, 1981 – das Jahr, in dem die administrative Versorgung gesetzlich abgeschafft wurde – als Zäsur zu hinterfragen: Wo finden heute „hinter den Fassaden des Rechtsstaats“ Grundrechtsverletzungen statt? Welche gesellschaftlichen Gruppen sind besonders vulnerabel und daher in Gefahr, von Grundrechtsverletzungen betroffen zu sein?
Im ersten Panel wurden methodische Herausforderungen diskutiert, die zugleich eine forschungsethische und gesellschaftspolitische Dimension beinhalten. Eine zentrale Frage war, wie die Zusammenarbeit von Historiker:innen und Betroffenen funktionieren kann.
LORRAINE ODIER (Zürich) zeichnete die gesetzlichen Grundlagen der Arbeit der UEK und die Entstehung des Schlussberichts nach. Insbesondere verdeutlichte ihr Beitrag das Spannungsverhältnis zwischen wissenschaftlichen Interessen und der Forderung der Betroffenen nach gesellschaftlicher Rehabilitation. Odier verwies zudem auf den Stellenwert der Zusammenarbeit mit organisierten Betroffenen, die in verschiedenen Phasen der Arbeit in den Forschungsprozess eingebunden wurden. Unter anderem konnten im Austausch mit Betroffenen Begrifflichkeiten geschärft und in zahlreichen Interviews Erfahrungswissen gesichert werden, das in schriftlichen Quellen kaum zu finden war.
URS GERMANN (Bern) erörterte die Frage nach der aktuellen sozial- und rechtspolitischen Bedeutung des Schlussberichtes. Zunächst hob er hervor, dass die Forschungsergebnisse der UEK stärker als vorherige Forschungsbeiträge das Jahr 1981 als Zäsur relativierten, worin allein schon ein Potenzial der Ergebnisse läge. Mit der Wahl des Begriffs „Ablösung“ anstelle von „ Abschaffung“ der administrativen Versorgung durch die fürsorgerische Freiheitsentziehung versuche der Schlussbericht, den Blick für Kontinuitäten zu schärfen. Weiter verwies Germann auf das Paradox der Inkaufnahme von Rechtsverletzungen im Rechtsstaat durch Prozesse der systematisch verstärkten Prekarisierung bereits vulnerabler Gruppen, zum Beispiel abgewiesener Asylbewerber:innen oder sozialhilfeabhängiger Ausländer:innen, sowie auf die Abhängigkeit des Zugangs zum Recht auf materielle Ressourcen. Letzteres verdeutlichte er am Beispiel der Einschränkung der Autonomie von Menschen mit Behinderung, die aufgrund finanzieller Zwänge in Institutionen leben müssen und keine persönliche Assistenz in Anspruch nehmen können.
SONJA MATTER (Bern) argumentierte, die Aufarbeitung von historischen Unrechtserfahrungen und Rechtsverletzungen bedürfe einer Diversifizierung der historiographischen Methoden. Damit soll verhindert werden, dass das historische Machtgefälle, das sich in den Quellen manifestiere – Betroffene hinterließen ungleich weniger Quellen als die zuweisenden Behörden und Institutionen –, reproduziert werde. Neben der bewährten Arbeit mit Fallakten und Oral-History-Interviews müsse das Potenzial von partizipativen Ansätzen für die Geschichtsschreibung breiter diskutiert werden. In der Arbeit der UEK – wie im Übrigen allgemein in der historischen Forschung – sei der Begriff der partizipativen Forschung kaum theoretisiert worden. Die UEK-Publikationen hätten zwar deutlich gemacht, dass das Vorgehen nur ansatzweise partizipativ gewesen sei; dennoch fehle eine Reflexion darüber, wie die Zusammenarbeit mit Betroffenen den Forschungsprozess geprägt hat. Anhand eigener Erfahrungen aus einem aktuellen Projekt erläuterte Sonja Matter Chancen und Herausforderungen der partizipativen Forschung.
URS HAFNER (Bern) hatte die Arbeit der UEK journalistisch begleitet sowie die Konzeption des Schlussberichts dezidiert kritisiert und damit die Debatten über Potenzial und Grenzen partizipativer Forschung mit angestoßen. Die im Schlussbericht abgedruckten Zeitzeugenstimmen stünden teilweise im Widerspruch zu den wissenschaftlichen Erkenntnissen und hätten nicht unkontextualisiert abgedruckt werden dürfen. Hafner vertrat die Ansicht, die divergierenden Interessen von Wissenschaft und Betroffenen ließen sich nicht vereinbaren, was in einer grundsätzlichen Infragestellung partizipativer Forschungspraktiken mündete. Letztlich habe die UEK eine ehrliche Auseinandersetzung mit Betroffenen über die Möglichkeiten und Grenzen der Forschung gescheut.
Die anschließende Diskussion verdeutlichte, dass hinsichtlich der methodischen Zugänge Reflexionsbedarf besteht. So konstatierte Regula Ludi eine Unbeholfenheit der Zeitgeschichte in der Zusammenarbeit mit Betroffenen. Paola de Martin (Verein TESORO, Zürich) verwies auf die auffällig dichotome Konstruktion von Forscher:innen und Betroffenen in der Debatte über die Ergebnisse der UEK. Urs Zwahlen (Verein netzwerk-verdingt, Bern) machte überdies Handlungsbedarf in einer niederschwelligen Vermittlung der Forschungsergebnisse der UEK an ein breiteres Publikum aus.
Das zweite Panel war den Implikationen der historiographischen Erkenntnisse zu „Unrecht im Rechtsstaat“ für gegenwärtige (grund-)rechtliche Debatten gewidmet. Alle drei Referent:innen plädierten für eine stärkere Auseinandersetzung mit den ethisch-rechtsphilosophischen Fragen vergangenen Unrechts in den Rechtswissenschaften.
LILIANE MINDER (Bern) und VERONIQUE DUBOSSON (Bern) fragten in ihren Beiträgen nach juristischen Möglichkeiten für eine Wiedergutmachung historischen Unrechts, die über den im Rahmen des Aufarbeitungsprozesses gesprochenen Solidaritätsbeitrag für Opfer von fürsorgerischen Zwangsmassnahmen hinausgeht. Minder legte dabei die Problematik dar, dass vergangene Grundrechtsverletzungen aufgrund der Verjährbarkeit kaum juristisch einzufordern seien und der Frage daher bislang wenig Aufmerksamkeit von juristischer Seite zugekommen sei. Sie argumentierte, dass Kerngehalte von Grundrechten und die Würde des Menschen unantastbar seien, weswegen für ihre Unverjährbarkeit plädiert werden könne. Dubosson kritisierte, dass die Aufarbeitung der administrativen Versorgung erst auf massiven Druck von Betroffenen und schließlich auch solidarisierender Politiker:innen zustande kam, was ein Problem für den Rechtsstaat darstelle. Auch Dubosson sprach sich für eine Unverjährbarkeit von Grundrechtsverletzungen aus, da die Folgen der Massnahmen bis in die Gegenwart wirkten und teilweise in massiver Traumatisierung von Betroffenen mündeten.
FRANK HALDEMANN (Fribourg) würdigte den Schlussbericht der UEK als „rechtsphilosophisch interessant“. Im Umgang mit vielen von fürsorgerischen Zwangsmaßnahmen betroffenen Personen spiegele sich eine illiberale Auslegung rechtsstaatlicher Instrumente wider, die tiefgreifende Eingriffe in die moralische Lebensführung zur Folge gehabt haben. Das Potenzial des Schlussberichts liege nicht zuletzt darin, über Rechtsverletzungen im Rahmen des Rechtsstaats zu reflektieren und die Frage aufzuwerfen, welche Werte und Normen uns als Gesellschaft wichtig sind. Besonders Jurist:innen sollten vermehrt den Mut haben, die gesellschaftliche Dimension ihres Handeln in einem breiteren Sinne zu reflektieren, resümierte der Experte für transitional justice.
Die letzten drei Panels waren (Dis-)Kontinuitäten in drei unterschiedlichen Feldern der Rechtslosigkeit gewidmet: Armut und Sozialhilfe, Staatszugehörigkeit sowie Freiheitsentzug.
CAROLA TOGNI (Lausanne) diskutierte die Frage, welche Funktionen den Erkenntnissen der UEK im Studiengang Soziale Arbeit zukommen kann. Ausgehend von der Frage, welche Rolle Sozialarbeiter:innen in den Maßnahmen der administrativen Versorgung einnahmen, verwies sie auf das der Sozialen Arbeit inhärente Spannungsfeld zwischen Hilfe und Kontrolle. Anhand der Forschungsergebnisse der UEK könne im Studium über sozialarbeiterisches Handeln reflektiert werden.
MARKUS KAUFMANN (Bern) von der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe SKOS bot Einblick in die heutige Realität der Sozialhilfe. Trotz einer relativ stabilen Quote von Sozialhilfeempfänger:innen habe der Druck in den letzten rund 15 Jahren aufgrund von Sparmaßnahmen stetig zugenommen. Kontinuitäten zu den Befunden der UEK können in Normalisierungsanforderungen und Kooperationsansprüchen gegenüber Armutsbetroffenen ausgemacht werden. Das Repertoire an möglichen Sanktionen hat sich zwar verändert, der Rechtszugang von Sozialhilfebezüger:innen gerate durch politischen Druck, fehlende Ressourcen, ungenügende Professionalisierung und negative Werthaltungen bei Sozialarbeiter:innen aber immer wieder in Gefahr. In der Diskussion wurde die These aufgeworfen, die „organisierte Willkür“ sei mitunter als Resultat von mangelnder Umverteilung zu verstehen. Die finanzielle Sparlogik der Zwangsmaßnahmen sei noch zu wenig diskutiert worden. Gerade in der Omnipräsenz des Spardrucks und in Armut als Faktor für die Betroffenheit von Rechtseinschränkungen bestehe eine Kontinuität zur gegenwärtigen Situation in der Sozialhilfe.
SIMONE MARTI (Bern) diskutierte Nothilfecamps für abgewiesene Asylsuchende als aktuelle Orte der Entrechtung und Staatszugehörigkeit als Voraussetzung für Rechtszugang. Ausgehend von der Frage, wie staatliche Akteure innerstaatliche Grenzen konstruieren, skizzierte sie die Nothilfecamps als totale Institutionen (Goffmann), deren Atmosphäre – u.a. mangelnde Privatsphäre und Präsenzpflicht – Asylsuchende zum Ausreisen verleiten soll. Für die Legitimation des Asylsystems sei die Schaffung „entrechteter Orte“ eine notwendige Voraussetzung. Marti nahm zudem die Frage nach Chancen und Herausforderungen partizipativer Forschung wieder auf. Beim eklatanten Machtgefälle zwischen dem Feld der Wissenschaft und dem Feld des Nothilfelagers stelle sich die Frage, ob diese Methode hier möglich oder überhaupt sinnvoll sei. Die Rolle der Wissenschaft verortete sie primär in der öffentlichen Sensibilisierung und in der Kritik an staatlich-legitimierter Rechtslosigkeit.
LOUISE HAUPTMANN (Lausanne) verwendete die historischen Erkenntnisse über die Rechtsverletzungen im Zusammenhang mit administrativen Versorgungen als Analyseraster, um aktuelle Unrechtserfahrungen im Freiheitsentzug zu beleuchten. Die kritische Distanz zu den Erkenntnissen aus der Vergangenheit könne helfen, gegenwärtige Rechtsbrüche sichtbar zu machen und Verbesserungen aktueller Haftverhältnisse einzufordern. Frappierende Parallelen zur Vergangenheit machte Hauptmann dabei in der fragmentierten und teilweise unscharfen Rechtsgrundlage für den Strafvollzug aus, die in Rechtsunsicherheiten für die Betroffenen münden könne. Auch die in hohem Maße vom Status (ethnische Herkunft, Staatsbürgerschaft, Geschlecht und ökonomische Verhältnisse) abhängige Wahrscheinlichkeit, von Freiheitsentzug betroffen zu sein, stelle tendenziell eine Kontinuität zu administrativen Versorgungen dar.
DAVID MÜHLEMANN (Bern) von Human Rights Schweiz unterstrich viele der wissenschaftlichen Erkenntnisse Hauptmanns mit Praxiswissen und zeichnete ein düsteres Bild des gegenwärtigen Rechtszugangs von in der Schweiz inhaftierten Personen. Als besonders problematische Praktiken beleuchtete er die restriktive Untersuchungshaft sowie die Handhabung des präventiven Freiheitsentzugs im Rahmen von Verwahrungen, weswegen die Schweiz auch in jüngerer Vergangenheit international in die Kritik geraten ist. „Das Gefängnis hält nicht, was es verspricht“, resümierte Mühlemann und meinte damit, daß die Resozialisierung als eigentliches Ziel des Strafvollzugs in vielen Fällen scheitere.
In der abschließenden Diskussion wurde das Stichwort „Aufmerksamkeitsökonomie“ aufgeworfen: Historiker:innen müssten bedenken, dass die Aufarbeitung von vergangenem staatlich gesteuertem oder zumindest in Kauf genommenem Unrecht von gegenwärtigen rechtsstaatlichen Missständen ablenken könne. Das gesellschaftliche Bedürfnis nach einer „erinnerungspolitischen Brandmauer zwischen fragwürdiger Vergangenheit und problemfreier Gegenwart“ (Urs Germann) sei nicht zu unterschätzen.
Dass unterschiedliche – marginalisierte – gesellschaftliche Gruppen auch heute in hohem Maße anfällig für Erfahrungen gravierender Grundrechtsverletzungen sind, hat die Tagung klar verdeutlicht. Insofern sind der Schlussbericht der UEK und ebenso die Tagung in Fribourg nicht als Schlussworte einer gesellschaftlichen und historiographischen Debatte zu verstehen, sondern als Ausgangspunkt für zu verstetigende interdisziplinäre Zusammenarbeit in Fragen des Umgangs mit historischen und gegenwärtigen Rechtsverletzungen, vertiefte theoretische Reflexionen über partizipative Methoden sowie die nach wie vor verbreitete dichotome Konzeptualisierung von Forscher:innen und Betroffenen und über das Verhältnis zwischen (geschichts-)wissenschaftlicher Wissensproduktion und aktuellen gesellschafts- und sozialpolitischen Debatten.
Konferenzübersicht:
Regula Ludi (Fribourg): Einführung
Panel 1: Historische Einordnung, historiografische Bedeutung, Geschichtspolitik
Lorraine Odier (Zürich) / Urs Germann (Bern): Une synthèse engagée sans controverses? Le rapport final de l’UEK en rétrospective / Eine engagierte Synthese ohne Kontroversen? Ein Rückblick auf den Schlussbericht der UEK
Sonja Matter (Bern): Die Stimme der Entrechteten hören und das Desiderat einer Pluralisierung der historischen Methoden: Fallaktenanalyse, Oral History und Partizipative Forschung im Wandel
Urs Hafner (Bern): Die Historikerin ist keine Richterin, aber auch keine Anwältin. Die Grenzen der sogenannten partizipativen Forschung
Panel 2: Unrecht im Rechtsstaat – Menschenrechtliche Dimension und Implikationen für das aktuelle Rechtsstaatsverständnis
Liliane Minder (Bern): Formen und Grenzen der Wiedergutmachung aus grundrechtlicher Perspektive
Frank Haldemann (Fribourg): Rechtsstaatlich „versorgt ? Reflexionen über Recht und Unrecht
Véronique Dubosson (Bern): Le rôle des juges dans le traitement des injustices historiques au sein de l’ordre juridique helvétique
Panel 3: Kontinuitäten und Diskontinuitäten der Rechtlosigkeit I: Armut und Sozialhilfe und Implikationen für das aktuelle Rechtsstaatsverständnis
Carola Togni (Lausanne): Les apports des résultats de la CIE pour le travail social
Markus Kaufmann (Bern): Sozialhilfe heute: Unterstützung und ihre Grenzen
Panel 4: Kontinuitäten und Diskontinuitäten II: Flüchtlinge und Ausländer:innen
Simone Marti (Bern): Innere Grenzziehungen. Das Feld der Nothilfe im schweizerischen Asylsystem
Panel 5: Kontinuitäten und Diskontinuitäten III: Freiheitsentzug
Louise Hauptmann (Lausanne): Continuités entre les internements administratifs et les privations de liberté actuelles
David Mühlemann (Bern): Zugang zum Recht – für Gefangene versperrt
Anmerkungen:
1https://www.uek-administrative-versorgungen.ch/startseite (12.7.2022).
2 Regula Ludi: Rezension zu: Unabhängige Expertenkommission Administrative Versorgungen (Hrsg.): Organisierte Willkür. Administrative Versorgungen in der Schweiz 1930–1981. Schlussbericht. Zürich 2019, in: H-Soz-Kult, www.hsozkult.de/publicationreview/id/reb-28954 (5.7.2022); Urs Hafner: Vergleiche der Schweiz mit dem „Dritten Reich“, Verschwörungstheorien und Sühnephantasien – der Expertenbericht zu den administrativ Versorgten ist eine verpasste Chance, in: NZZ, 7.9.2019, https://www.nzz.ch/schweiz/bericht-ueber-administrativ-versorgte-eine-verpasste-chance-ld.1506960 (5.7.2022).